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车牌额度:拍卖还是摇号? - 第一财经 只为更好决策
浏览: 发布日期:2019-01-28
在小汽车成本的分担上,公共政策起到了一定的利益调节作用。就是说,它通过各种各样的行政指令和市场手段,让小汽车产生的总成本在不同人群之间分担。如果公共政策不能很好的平衡利益关系,就会造成不公平现象。比如,按照谁污染,谁付费的原则,小汽车应该为它所产生的空气污染埋单,倘若现行的税费体系无法内化这笔成本,将会刺激小汽车更多的出行,产生更多的污染,而空气质量恶化又会使更多的人患上呼吸系统疾病,为小汽车的排放而受苦。因此,政府部门制定公共政策的原则之一,就是要把握好这个利益调节和成本分担的尺度。其次,在人口稠密的空间,任何稀缺的资源必然是有价的。即便没有一个名正言顺的市场来显示稀缺资源的价格,甚至当行政干预下,价格不能真正反映出稀缺资源的价值时,那么市场机制会自然而然地催生出其他方式,来替代或显化那个本应存在的市场和价格。比如,在城市边缘没有公交服务的区域,黑车会应运而生,屡禁不止。又比如,在高峰时段或者极端天气下,出租车供不应求,运价管制使市场不能自发调节,此时会存在一个潜在的市场。近年来,打车软件借助智能手机应用迅速崛起,高峰时段打车软件上浮的价格,显示出彼时稀缺的出租车供给的真实价格。既然空间资源如此有限,那么在拥挤的特大城市,该如何分配拥有和使用小汽车这项权利呢?上海从1986年开始在全国率先采用车牌额度拍卖方式,配置城市稀缺的道路和空间资源。在经历了汽车产业发展(1994)、房地产业发展(2000)、中国加入WTO(2003)、拍卖机制更新(2008)等一系列波澜曲折之后,这项政策终于回归到机动车拥有权管制的目标上。可以说,在高密度城市通过市场手段控制机动车总量上,上海起到了率先垂范的作用,赢得了良好的声誉。市场讲竞争。价高者得,是拍卖市场发现稀缺资源价值的不二准则。在空间资源严重紧张的上海,造路、建停车场无疑追赶不上人们汽车消费需求的增长。2011年和2012年,私车额度拍卖价格两度体验十连涨,反映了稀缺空间资源的价格趋势,显示了使用这些稀缺资源的成本变化。2013年3月车牌价格达到历史新高91898元。车牌价格高涨是否会有损于上海的经济发展活力?带着对这个问题的思考,限价被引入拍卖市场,并迅速产生效果,价格上涨被控制住了。但限价是一把双刃剑。来看看2011年来北京的摇号,可以推知上海限价之后会发生什么。北京给我们展示了另外一种情况:通过摇号的方式来分配城市空间资源。请务必牢记那个潜规则:在空间局促的大都市,拥有和使用小汽车的代价昂贵,只是在不同的城市不同的政策下,这个代价的表现形式不同而已。摇号演变成一场盛况空前的全民博彩,购车需求被中奖诱发出来。2014年6月,两百七十万北京市民在两万个额度面前碰运气,中签率仅为0.73%。摇号可以公平地将额度分配给中标的幸运者,却不能及时地把额度分配给那些最需要买车的人。当然,一个高密度城市,到底谁最需要买车又是一个复杂难解的公共议题。上海选择让价格来说话。在拍卖市场,通过激烈的竞争,额度将配置给支付意愿最高、支付能力最强的人。但支付能力最强的人并不意味着最需要买车的人。而且,价格机制会自动产生排他功能,将支付能力低于市场均衡价格的人,排除出这个市场。可想而知,随着人们支付能力越来越强,竞争将相对的穷人挡在门外,拍卖演变成富人的游戏。天平最终向效率而不是向公平倾斜。一旦选择了市场机制来配置车牌额度,这样的结果其实在所难免。我们可以看到,在一定程度上,制度设计可以有效引导市场,并产生预期的政策效果。但必须承认,管制与市场的互动是相当复杂的过程,从政策手段与市场表现的关系来看,一因多果,一果多因,因果相依,或因果相悖,甚至不产生因果关系,多种可能性或然存在,使得政策效果变得扑溯迷离。由于人口基数庞大而额度终归有限,上海将会长时间面临额度供求关系极度不平衡的挑战。往往供求关系越不平衡,越是政策产生效果的时机,但是在拍卖机制下,这种不平衡同时会转化为价格上涨的压力。关键是政策制定者与各利益群体如何容忍上涨的拍卖价格,并对各自的预期收益做出调整。如果不容忍价格的上涨,通过限价或其他方式(排队、摇号等)对市场进行干预,那么的确实现了拍卖价格下降和额度成本减少等短期收益,但随即可能就要容忍增长的竞拍人数、超长的排队时间或者极低的摇号中标率等其他形式的效率损失。总之,市场会找到一种方式来显示稀缺资源的客观价值,而稀缺资源的使用成本,也将通过显性的拍卖价格或者隐性的排队时间、摇号中标概率等形式,向人们展示它的存在。从宏观上看,当前的政策瓶颈是机动车增长的压力过于集中在私车额度拍卖上,或者说是交通需求管理集中于机动车源头管理上。就如同仅以一指之力,如何平衡一块迅速下滑的巨石,让它的速度放慢下来。限价的干预,的确使巨石放慢了某个方向的下滑速度,但同时也使它偏离了原来的方向,引发其他的问题。因此,需要在现有的政策框架下,引入新的政策措施对机动车的使用环节(包括停车)进行必要的引导和调控。近期北京开始对低排放区和排污拥堵收费进行示范项目的研究,这可以视作机动车使用管理的一个前奏。总之,在制度设计上,公平和效率之间的平衡,往往很难完美的达成。美好的政策初衷,往往会带来一些意想不到的市场扭曲。善治之道,就是要能及时驾驭市场之力,为符合公共理性的政策目标服务。善治之能,就是要能准确预测政策效应与目标之间的差异,并应用配套措施加以调整。上海目前正在经历政策调整的过程。全年不变的限价,释放出一个价格稳定的信号,吸引人们源源不断地进入到拍卖市场博彩,从限价之初每月两万多竞拍者,到目前逾十万人。价格高压或将被屡屡不中的民怨所取代,竞拍成功的要素也不再是价格。这种难以控制的不透明,恰恰是一种潜在风险。(作者系上海财经大学中国公共政策与治理研究院副教授)